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五、国家政权的下沉及其对乡村社会的影响
任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是必须有一定的组织成本；二是必须有相应的组织队伍。在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构：一是正式领薪的官僚人数极少，据统计，9世纪末期，清朝中央政府官员2622人，地方官007人，武官7464人，共计约2000人，而当时全国人口已突破4亿，平均每名正式官员需治理7000余人。如以地方行政官员而论，这一比例则更悬殊。有人指出，世纪末，中国每一知县统治人数为0万人，而革命前的法国，每一地方行政官员统治的人口是000人。二是非正式的吏役群体数量庞大。清代除中央和省道级衙门的吏员不计外，仅县级衙门，就有“千县0万吏”之说。三是县以下乡绅自治。据张仲礼研究，9世纪中国乡绅总数逾百万。中国传统社会就是一个由数万名官员，数十万名吏役和百万乡绅组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔，人口众多的农业社会的整合。
与传统社会相比，国民党时期的官僚组织形态发生了显著变化。为了应付“内忧外患‘的大变局，国民党既不能象传统王朝那样“无为而治”，而传统文人士绅的衰亡，县以下的乡村自治已经破裂，在这种情势下，国民党如要实现社会各层次的整合和控制，唯有建立一个从中央直统到基层的金字塔式的巨型官僚机构。与历代王朝相比，国民党的确建立了一个庞大的官僚机构。据94年统计，国民党中央和省级公务员共计557万余人，另有公役、技工、警兵697余人(见下表)。这个时期县级公务员的实际人数有多少，未见综合统计。以99年推行“新县制”以后的县政府员额编制来推算，一个县政府直属机关公务员大约00人，附属机关公务员也大约00人，全国县级公务员总数当在60万人左右。若将中央、省、县公务员三者总计，则超过5万人，相当于清代文官总数的74倍有余。
表6－94年国民党中央和省市级机关公务员人数统计
公务员公役技士、警兵合计
中央机关27975256
省市机关246565097479722527
总计5577022764699255
资料来源：“中央机关实有员役人数”；(2)“各省市政府实有员役人数及其分析”，均藏于中国第二历史档案馆，卷号6－490。
但是，5万公务员尚只填充了国民党整个官僚机构的上层部分。随着国民党政权由县而区，由区而乡，层层向下深入时，其公务员人数以几何级数增长。在99年“新县制”实施以前，县以下的正式官僚机构只到区一级，县区两级机构规模尚小，人员编制尚有限。自“新县制”推行后，官僚机构延伸到乡保，县以下基层公务员人数倍增。据942年的粗略估计，区一级干部约需6462人，乡镇一级干部约需6672人，保甲干部约需24090人，共计需要299224人。
如此庞大的基层社会组织群体，其数量已是清代乡绅的十余倍。任何社会组织都必须有相应的经济系统为其提供物质资源。在中国封建社会，国家只需一定的农业税收即可供养数万名官员，而国民党时期，省以下政权的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上，而同时期中国农业经济仍处于9世纪以前的发展水平。国家政权的财政需求剧增，显然与传统农业经济的承负能力不相适应。以湖北为例，据942年湖北省政府主席陈诚称，仅湖北一省实行“新县制”就需要52万干部，若每人每月薪俸十元，全省每年就要6000多万；若每人每月薪俸50元，全省每年就需要亿元。而942年湖北省的年财政收入仅200万元，支付一省行政人员的薪俸尚不敷远甚。就全国而论，据当时的估计，近千万基层干部每月以维持其最低生活水平计，就需要40亿元。国民党政权在深入基层社会的过程中，面临着巨额的财政负担。据946年底的统计，国民党中央的财政支出超过其收入的5倍。中央政府在入不敷出的情况下，一方面滥发纸币，同时对地方各级政府的经费预算大力削减，甚至停发。基层行政人员薪饷微薄，有的完全没有薪饷。政府实际上默许这些基层行政人员在与农民打交道中浮收摊派以维生。这等于政府每年从广大农民手中获取数以百亿的行政“暗税”。
除了组织成本外，国民党政权的深入，还必须有一支健全的组织队伍。蒋介石也一再强调，要行“新县制”，首在得人。国民党实行“新县制”需要上千万基层干部。人才从何而来？作为一个现代动员型政党，国民党本可大量从基层社会中吸收党员，然后通过其意识形态的严格薰陶和组织训练，将党员源源不断地转化为基层干部。但国民党的基层党组织建设比其基层政权建设还远为滞后。战前国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角。战时国民党党员人数虽有所增加，党的组织也向基层社会有所深入，但总体而言，基层党组织仍不过是基层政权的附庸和寄生体。党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将所有现职基层保甲长披上党员的外衣。其结果，不是将合格的党员转化为基层干部，而是将不合格的基层干部转化为党员。
国民党基层组织建设的另一条途径，是指望让“公正士绅”和新知识分子接受党的意识形态训练后转化为基层干部。但是，这个时期，中国县以下基层社会与9世纪以前相比，已经发生了很大变化。如前所述，自科举制度废除后，传统文人士绅逐渐衰亡，新知识分子城市化，乡村成了穷光蛋、地痞流氓和土豪劣绅的渊薮。在这种情况下，国民党面临着三种选择：一是象中国**那磋，彻底打倒土豪劣绅等乡村恶势力，实行土地改革，依靠广大农民，建立以农民为主体的基层政权；二是放弃对广大农村的控制和管理，将国家权力缩回到县衙门一级；三是将国家政权强行向下扩张、渗透。
由于国民党既要“安内”，又要“攘外”，需要大力汲取和动员民间社会的人力物力资源，必须强化对乡村社会的控制；同时，在927年南京政权建立以后，国民党的意识形态和阶级基础已经转换，因此，第一和第二种选择均非国民党所愿，唯有第三种选择。
在历代封建王朝的盛世，在儒家意识形态一体化的前提下，上层的官治与下层的绅治本属相辅相成。但在20世纪前半期，时势已易，上层士大夫的角色被新型文官所取代，而下层文人乡绅衰亡后，留下的“权力真空”却由土豪劣绅等边缘恶势力来填充，前者尚有某些旧的道德规范可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。在这种情况下，国民党政权强行向下扩张，不但未能找到一个理想的托付“支点”，反而恰逢其会地为土豪劣绅提供了一个纵横驰骋的舞台和天地。
在国民党政权建立初期，其政权的纵向渗透尚局限在县衙门一级，区公所属于自治组织。9年，当国民政府行政院农村复兴委员会的调查人员下乡调查时，他们发现，是时的乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。区长一职成为这个时期土豪劣绅觊觎的主要目标。这一点，蒋介石94年的言论可为佐证：
“依现行《县组织法》，县以下之各乡，原定分划为若干区，各设区公所，以为地方自治机关，第组织既不健全，人选亦甚滥杂，经费则尤形短绌。地方民众之视区长，无异昔日之团董庄头，绝不特加尊重，于是地方士民之贤良者，多趑趄引避，不肖者则奔竞而进，结果各地区长，大都为贪污土劣所把持，助行政令则不足，压迫民众则有余……”。
蒋介石认为，区长职位之所以被土劣所篡夺，是因为区长职位低，不能吸引人才的缘故。其实，这个时期，基层社会精英普遍“上浮”，以至于合格称职的县长人选亦不易罗致。政权越深入，人选越杂滥。土劣乘机揽权，乃势所必然。
据9年行政院农村复兴委员会在河南江苏等省农村的调查，区长人选非常复杂，有旧官僚、旧幕僚、旧绅士，也有新式中学毕业生和个别大学毕业生。据对河南7个区长的出身的调查，内中大学毕业者人，专门学校毕业者人，中学毕业者5人，各类训练所出身者59人，其他4人。这里所谓的“各类训练所出身”的59人和“其他”4人，实际上都是没有受过正规新式教育的“杂途”之流。其比例竟占4%。
再他们的经济地位，其中占地00亩以上者占6%，00－－00亩者占59%，00亩以下者占27%。从经济地位可以出他们绝大多数是地主。当时的调查报告写道：“区长们凭藉他们的资格和地位，在乡村中往往形成一种特殊势力。他们包揽讼事，他们任意派款，甚至残杀善良，以造成个人的专横，扩大个人的权力。”当时河南一个区长的月薪不过三四十元，而一年的额外进款通常有四五千元。更有甚者，有的区长在乡间任意派款，一年甚至派至十多万元，而上交县一数目不到一半。
“区”最早是在90－94年间建立起来的。南京国民政府建立后，区级组织逐渐正规化。根据国民政府的设想，区级政权担负着户政、地政、财政、治安、教育、自治等诸多事务。但实际上，榨取财税一直是区级政权的中心任务。按规定，区长是由省政府任命的县以下行政官员，应回避本籍，并直接受县政权的节制。但事实上，区长职位常常被土劣势力所僭取，权势赫赫，不仅在乡间为所欲为，甚至上抗县府，莫或敢撄。有的土劣区长拥枪自雄，进出县城，往往带十几个武装弟兄，威风凛凛，县长相形失色。河南辉县有一区长在任时无恶不作，被他无辜打死的即有十余人之多。县长欲撤其职，他竟武装拒绝新区长接任。
在0年代，区级政权被土豪劣绅滥用，几为各省普遍现象。在江苏，区长“大都只要钱，不做事，居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转”。在湖北，区长凶残贪诈的情形更为恶劣，不仅老百姓惨遭蹂躏，县长亦常受其劫持控制。当国民党政府力图将司法权从县长手中分离出来时，区长却集行政、司法和军事权力于一身。在湖北监利县，土豪劣绅分为新旧两派，旧派掌握该县财政权，新派则占有区长和地方团队等职权，县长孑然一身，不能动其毫末。该县每一区长自设“特务队”，各有人枪数十，出入前呼后拥，煞是威风。区公所内不仅公案完备，而且设有各种刑具，受理民刑案件，生杀予夺，为所欲为。有一区长曾一天杀人76名，事后县长欲加诘责，亦无可奈何。另一区长因与该区保安队长有隙，不仅置对方于死地，而且罗列其“罪状”，通电全国，“其代电列衔，北至平津，南至粤闽，举凡中国重要都市，无论有无监利人居住，皆一一胪列，其气象较诸一国元首之告令尤为堂皇；复散发告监利民众书，其口吻有如国府主席之通电。”
湖北区级政权被土豪劣绅篡夺的情形，直到40年代仍无多大改变。按规定，区长应回避本籍，但实际上因土劣抗拒而难以实行。如940年对湖北均县的调查显示：“区长人选，外籍不易来，来亦不易做，此时存在者，均系本县人士”。由于土劣势力强悍，县长往往受其挟制。一些县长为了保住职位，而与土劣同流合污。9年4月，湖北省政府在对全省县长的训令中称：“查各县区署，为协助县长深入民间推行政令之机关，必须组织健全，行政效能始克增进。本府制颁《湖北省各级地方政府非常时期办事纲要》第2条内载：‘区长不称职者，县长得径予撤职，先行派代……’，畀各县县长以遴选之权，藉资汰劣留良……。近查多数县长不明斯旨，遇有区长或区员缺出，辄以之见好土劣，徇私滥派，轻率请么，或报请备查，甚有未经呈报而当地人民已先揭举其劣迹向本府控诉者”。据当时湖北省民政厅对各县的实地考察报告，区长职位被土劣侵夺者比比皆是，有的县长甚至向土劣贿卖区长和联保主任职缺，其价格自数百元至数千元不等。这些土劣区长以国家权力为护符，大肆搜括民财，广置田产，下陷人民，上疾官厅，专横自重，胡作非为，几为通病。
区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为地方边缘恶势力藉以自豪自雄的工具。这些土豪劣绅本不具备传统文人士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威。他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。但是，当国民党政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的绝好机会。正如当时人所指出的：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的根据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务。”这样一来，土豪劣绅比以往更残酷，也更具压迫性。
对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的扩张。9年月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》，规定凡“武断乡曲，虐待平民”，“恃势怙豪，朦蔽官厅”，“变乱是非，胁迫官吏”，“逞强恃众，阻挠政令”，“假借名义，派捐派费”者，均应严加惩处。这一条例颁布后，在一些省份动真惩处了一批土豪劣绅。但不久蒋介石又训令不得将惩治条例援引于“公正士绅”。